 A cura di Daniele Congedi, Osservatorio sull'Unione europea
Il diffondersi del Covid-19 ha contribuito a far vacillare alcune delle granitiche certezze dell’Unione europea, quali la resistenza dei vari Stati membri a mutualizzare il debito pubblico – parzialmente superata con il Next Generation EU – e la sospensione degli stringenti vincoli del Patto di stabilità e crescita (PSC)[[1]], uno degli strumenti normativi di coordinamento fiscale più discussi dell’ordinamento europeo. In particolare, quest’ultimo è oggi oggetto di discussione in ambito istituzionale: l’intenzione è quella di tentare una riforma che superi l’assetto vigente del Patto, superando restrizioni che hanno posto seri limiti alla crescita dei Paesi europei. La prima versione del Patto si collocava nel contesto della nascente Unione economica e monetaria (UEM)[[2]]. Specificamente, l’originaria base normativa si fonda sulla risoluzione del Consiglio europeo del 17 giugno 1997 (97/C 236/01) e sui regolamenti n. 1466 e n. 1467 del Consiglio del 7 luglio 1997. Il PSC è stato oggetto di una serie di rettifiche successive, avvenute nel 2005, nel 2011 con il Six Pack e nel 2013 con il Two Pack[[3]]. L’attuale struttura si basa su quattro variabili: sorveglianza della spesa; saldo del bilancio strutturale; il controllo del disavanzo, che non può sforare il 3% del Pil; supervisione del debito pubblico, il cui limite è fissato al 60% del Pil[[4]]. In alternativa, la parte di debito eccedente il 60% deve essere ridotta di un ventesimo all'anno, calcolato come media dei tre precedenti esercizi finanziari (oppure nel periodo di tre anni successivi all'ultimo anno con dati disponibili)[[5]]. Il PSC è composto da un “braccio preventivo”, che ha lo scopo di garantire politiche fiscali sostenibili attraverso il raggiungimento di un obiettivo di bilancio a medio termine (OMT) – riguardante il saldo di bilancio strutturale – che gli Stati membri si impegnano a realizzare in un certo periodo (solitamente tre anni). Il Patto è anche caratterizzato da un braccio correttivo, che mira ad assicurare l’implementazione delle opportune misure negli Stati che oltrepassano, o sono a rischio di oltrepassare, i valori di riferimento previsti nel Patto. Il mancato rispetto di queste due regole porta, potenzialmente, ad una “procedura di infrazione per disavanzi eccessivi”. Tuttavia, con il fine di garantire agli Stati membri spazi di manovra per politiche fiscali espansive e, dunque, fronteggiare anti-ciclicamente lo shock causato dalla pandemia, il 23 marzo scorso la Commissione europea ha deciso di congelare la procedura di infrazione per il superamento della soglia percentuale del rapporto deficit/PIL nella valutazione di conformità alle regole dettate dal PSC (congelamento prorogato ufficiosamente sino al 2022[[6]]). Il tutto è avvenuto mediante l’attivazione, per la prima volta nella storia dell’Unione, della clausola di salvaguardia generale (General Escape Clause) del PSC[[7]]. Questa decisione, ed in generale il nuovo scenario politico-economico, ha riacceso il dibattito accademico e istituzionale sulle problematicità del Patto come effettivo strumento di coordinamento fiscale, oltre alla sua efficacia nel garantire una crescita omogenea all’interno dell’Unione[[8]]. A questo proposito, sono arrivate sul tavolo della Commissione una serie di proposte di riforma che tentano di superare l’eccessivo rigore in bilancio – con particolare riferimento all’eccessivo e problematico focus sull’equilibrio strutturale e l’output gap – garantendo invece un focus più proficuo sul tipo di spesa e il suo impatto nel medio-lungo periodo. L’European Fiscal Board (EFB), organo consultivo indipendente della Commissione europea[[9]], nel suo rapporto di agosto 2019[[10]] propone una radicale semplificazione delle regole, che dovrebbero focalizzarsi esclusivamente su un unico elemento, il debito pubblico, utilizzando come parametro di controllo il rapporto tra la spesa nominale e il reddito potenziale (determinato considerando gli ultimi cinque anni dalla presa in esame e i successivi cinque). Inoltre, l’organo propone una programmazione triennale, superando dunque i vincoli di bilancio annuali. Il modello di riforma del PSC caldeggiato in questi giorni dal Commissario europeo agli affari economici Paolo Gentiloni pare voglia seguire proprio la logica di quest’ultima proposta[[11]]. Un’altra proposta, avanzata anche dal Vice Presidente della Commissione UE Valdis Dombrovskis, è l’introduzione di una golden rule limitata ad alcune tipologie di investimento pubblico, la quale offrirebbe l’opportunità di scorporare dal calcolo della spesa nominale gli investimenti relativi ai progetti approvati dalla Commissione, e ritenuti non gravosi per il debito nel medio/lungo-periodo. In tal modo, non tutti gli investimenti pubblici verrebbero considerati dai meccanismi di calcolo del Patto[[12]]. Infine, vi è l’indicazione di abbandonare il poco proficuo sistema di sanzioni, sostituendolo con degli incentivi, che consentirebbero l’accesso ai fondi europei solo attraverso l’osservanza delle prescrizioni del Patto. È evidente come questo dibattito stia aprendo la strada ad una nuova stagione per il coordinamento delle politiche fiscali europee. Se da un lato si propenderà per un diverso approccio nella regolazione delle politiche dei singoli Stati membri, questo non vorrà dire libertà di spesa senza criterio. Se ci sarà una minore pressione sul numeratore – il debito –, ciò vorrà dire che sarà necessaria una crescita sostenuta – un focus sul denominatore – e quindi incentivi alla crescita, rintracciabili nel NGEU: una ricetta “keynesiana” riadattata. Non è ancora chiaro se nel nuovo Patto, per gli investimenti, sarà mantenuto il criterio di cofinanziamento, ma va da sé che questa flessibilità sulla spesa dovrà coniugarsi ad una progettualità negli investimenti, che abbiano un impatto nel medio-lungo periodo. Niente più investimenti a pioggia, progetti incompiuti e “cattedrali nel deserto”. [[1]] Consiglio. Statement of EU ministers of finance on the Stability and Growth Pact in light of the COVID-19 crisis, 23 marzo 2020. Disponibile all’indirizzo: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/03/23/statement-of-eu-ministers-of-finance-on-the-stability-and-growth-pact-in-light-of-the-covid-19-crisis/. [[2]] Eur-Lex. Patto di stabilità e crescita. Disponibile all’indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/stability_growth_pact.html?locale=it. [[3]] Villani, Ugo. Istituzioni di Diritto dell’Unione europea. Bari: Cacucci editore, 2020. [[4]] Trabucco, Daniele. Gli strumenti economici-finanziari dell’Unione europea per fronteggiare le conseguenze della pandemia causata dal Covid-19, Diritto pubblico europeo rassegna online, 2020. Disponibile all’indirizzo: http://www.camerablu.unina.it/index.php/dperonline/article/view/7006/7958. [[5]] Camera dei deputati. Politica economica e finanza pubblica: la regola del debito. Disponibile all’indirizzo: https://temi.camera.it/leg17/post/la_regola_del_debito. [[6]] Commissione europea. Communication from the Commission to the Council, 3 marzo 2021. Disponibile all’indirizzo: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/1_en_act_part1_v9.pdf. [[7]] Giannini, Bianca, e Oldani, Chiara. Governance fiscale e sostenibilità del debito pubblico. Moneta e credito, dicembre 2020. Disponibile all’indirizzo: https://ojs.uniroma1.it/index.php/monetaecredito/article/view/17302/16527. [[8]] B. Maarad, [Online]. L’UE sospenderà il patto di stabilità anche nel 2022. Agenzia giornalistica italiana, 3 marzo 2021. Disponibile all’indirizzo: https://www.agi.it/economia/news/2021-03-03/ue-patto-stabilita-sospeso-11623540/. [[9]] Commissione europea. European Fiscal Board. Disponibile all’indirizzo: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/european-fiscal-board-efb_en. [[10]] Commissione europea. European Fiscal Board: Assessment of EU fiscal rules with a focus on the six and two-pack legislation, agosto 2019. Disponibile all’indirizzo: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2019-09-10-assessment-of-eu-fiscal-rules_en.pdf. [[11]] Commissione europea. Remarks by Commissioner Gentiloni on the updated approach to the fiscal policy response to the coronavirus pandemic, 3 marzo 2021. Disponibile all’indirizzo: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_21_1012. [[12]] Bartolucci, Luca. La riforma delle regole fiscali europee: la proposta dello European Fiscal Board. Forum di quaderni costituzionali rassegna, 10 dicembre 2019. Disponibile all’indirizzo: https://iris.luiss.it/retrieve/handle/11385/191903/91058/La-riforma-delle-regole-fiscali-europee-la-proposta-dello-European-Fiscal-Board-%e2%80%93-L.-Bartolucci-1.pdf. |