 A cura di Alessio Corsato, Osservatorio sull'Unione europea
Il 2021 sarà un anno indubbiamente importante per il progresso dell’allargamento dell’Unione Europea (UE) ai Balcani. Il processo è attualmente in stallo e si presentano tre possibili scenari: nel primo caso l’UE potrebbe adottare una visione strategica della regione dei Balcani occidentali e quindi riprendere i negoziati; nel secondo caso potrebbero venir prese mezze misure con il rischio di illudere la popolazione (si pensi all’impegno non mantenuto da parte dell’UE di aprire i negoziati per Albania e Macedonia del Nord lo scorso anno); infine, la passività europea potrebbe rompere definitivamente gli equilibri in favore di attori esterni, quali Russia, Cina e Turchia, pronti a colmare il vuoto politico1. Il 25 marzo scorso la plenaria del Parlamento Europeo ha adottato una serie di risoluzioni2, tra cui quattro indirizzate ad Albania, Macedonia del Nord, Kosovo e Serbia, in cui vengono riconosciuti i progressi compiuti dagli Stati, come il graduale soddisfacimento delle “priorità di riforma urgenti” per rafforzare lo Stato di diritto in Macedonia del Nord. D’altra parte, vengono evidenziate alcune lacune per le quali sono richiesti ulteriori sforzi, ad esempio nella lotta alla corruzione o per favorire il dialogo interpartitico. Al contempo il Parlamento Europeo ha espresso preoccupazione riguardo all’eventuale compromissione dell’intero processo di allargamento3. I casi della Macedonia del Nord e del Montenegro, malgrado la distanza temporale che separa le rispettive richieste di adesione all’UE, sono rilevanti perché condividono diverse caratteristiche, che rendono possibile uno studio comparato. Prima di entrare nel dettaglio, è importante ricordare come agli Stati balcanici desiderosi di entrare a far parte dell’Unione Europea sia richiesto non solo il rispetto delle classiche condizioni fissate dagli artt. 6 e 49 TUE e dei c.d. criteri di Copenaghen4, ma ulteriori requisiti contenuti nel Processo di Stabilizzazione e Associazione (SAP). Questo processo, concepito per stabilizzare la regione dopo i conflitti interetnici degli anni ‘90, che lasciarono l’area in uno stato di arretratezza economica e di forte politicizzazione, si fonda sul rispetto della cooperazione regionale e sul mantenimento di buone relazioni di vicinato. In pratica, si realizza tramite la firma di accordi bilaterali tra l’UE e lo Stato interessato, chiamati Accordi di Stabilizzazione e Associazione (SAA), dopo la quale, si procede con l’avvio dei negoziati ufficiali. Macedonia del Nord A trent’anni dal referendum popolare d’indipendenza del 1991, la Macedonia è ancora lontana dall’appartenere all’UE e il suo lento avvicinamento verso questo obiettivo è stato segnato principalmente da condizionalità esterne, ma anche da difficoltà interne. Difatti, alcuni ricercatori considerano il caso macedone «l’emblema della forte politicizzazione del processo negoziale5» e il Paese uno “Stato contestato6” internazionalmente e internamente. In particolare, vi è sempre stata una forte contestazione dello Stato e dell’élite macedone da parte della minoranza albanese, circa il 25% della popolazione, e l’alta tensione inter-etnica ha condotto le parti al conflitto del 1999, sedato dall’intervento della NATO7. Per converso, a livello internazionale, subito dopo l’indipendenza è sorta una controversia con la Grecia sul nome che la Repubblica avrebbe dovuto adottare. Precisamente, la designazione Macedonia avrebbe potuto far sorgere rivendicazioni territoriali sull’antica regione macedone, comprendente la Grecia settentrionale e una parte dell’attuale Bulgaria. L’accesso all’ONU (1993) e l’avvio delle relazioni diplomatiche con l’UE (1995) furono possibili unicamente grazie a un compromesso temporaneo sul nome, ossia Former Yugoslav Republic of Macedonia (FYROM), adottato nell’aprile 1993. La controversia si è infine risolta nel 2018 con gli Accordi di Prespa, con cui la Macedonia ha assunto il nome di Macedonia del Nord, grazie ad un “sacrificio identitario8” dei leader Zaev e Tsipras. Nonostante abbia acquisito lo status di candidato ufficiale alla membership dell’UE nel 2005, ad oggi i negoziati non sono ancora stati avviati. Le cause dei ritardi sono di doppia natura: da una parte il Consiglio dell’Unione Europea si è di fatto trovato bloccato dal veto greco, dall’altra hanno giocato un ruolo importante determinate caratteristiche del sistema macedone. Il sistema politico risente molto delle divisioni interne: infatti, le maggiori coalizioni, riflettendo la composizione etnica del paese, hanno rappresentato un vero freno all’implementazione delle raccomandazioni della Commissione. Quest’ultime si sono maggiormente incentrate sul rafforzamento della rule of law, sulla lotta alla corruzione e sull’indipendenza della magistratura9. Ultimamente il Consiglio UE aveva riconosciuto gli ottimi miglioramenti realizzati dalla Macedonia in queste aree, infatti era stata presentata una bozza riguardante l’avvio dei negoziati ufficiali al Consiglio Affari Esteri di luglio 2020. Tuttavia, la Bulgaria, nonostante la firma del Trattato di buon vicinato del 2017, ha esercitato il diritto di veto nel novembre successivo, giustificato sulla base di divergenze sull’interpretazione di eventi storici dell’antica regione macedone. Nella Risoluzione del 25 marzo, si legge come il Parlamento Europeo richieda maggiore collaborazione tra le due parti e inviti gli altri Stati membri a “facilitare l’organizzazione della conferenza intergovernativa il prima possibile […] al fine di riconoscere gli sforzi del paese nel processo di adesione […] ed evitare che ulteriori ritardi danneggino i vantaggi della riconciliazione nella regione”10. Montenegro Separatosi dalla Federazione di Serbia e Montenegro con il referendum del 2006, il Montenegro ha riacquistato piena sovranità negli ambiti della difesa e della politica estera, poiché in campo economico e monetario quest’ultimo godeva già di notevole autonomia. Dal 1991 il Montenegro è governato da un solo partito, il Partito Democratico dei Socialisti del Montenegro (DPS), dominato dal co-fondatore Milo Đukanović, eletto cinque volte Primo Ministro e due volte Presidente della Repubblica, e tuttora in carica. Le ultime elezioni si sono svolte nel dicembre 2020 e per la prima volta hanno visto vincitore un indipendente, Zdravko Krivokapić, il cui mandato da Primo Ministro sarà incentrato molto probabilmente sulla lotta alla corruzione, sul consolidamento delle libertà di espressione e di informazione e sul recupero dei rapporti con l’UE. Designato come candidato ufficiale nel 2010, già nel 2012 sono stati avviati i negoziati di accesso, in cui la condizionalità dell’UE si è principalmente concentrata sulla stabilizzazione politica e sull’assimilazione e implementazione delle pratiche democratiche. Analogamente alla Macedonia, il Montenegro è considerato uno Stato contestato, poiché, nonostante il pieno riconoscimento dell’indipendenza, permangono forti attriti con la comunità serba (29% della popolazione) sul concetto di nazionalità montenegrina, sulla lingua ufficiale e sul tipo di relazioni da mantenere con la Serbia11, che rimane quindi molto influente sulla politica montenegrina – in questo caso la contestazione interna e internazionale si sovrappongono. Come si evince dall’ultimo Report della Commissione europea sui progressi del Montenegro, che viene pubblicato annualmente, il Paese è ancora caratterizzato da tensioni politiche e carenza di fiducia sia nell’elettorato, sia tra gli attori politici stessi12. Le questioni che destano maggiori preoccupazioni rimangono l’indipendenza della magistratura e la diffusa corruzione, elementi determinanti per la mancata implementazione delle riforme. Per concludere, la fiducia che il processo possa concludersi positivamente ottenendo la membership dell’Unione Europea è l’elemento fondamentale per la sua riuscita. Protrarre le negoziazioni, o l’impossibilità di avviarle, riduce la tangibilità degli incentivi e dei premi previsti in caso di conformità con le raccomandazioni dell’UE13. Questo ragionamento è stato pienamente ripreso dalle Risoluzioni del Parlamento del 25 marzo, ma ovviamente non è sufficiente. Il Consiglio UE è oggi chiamato a dare risposte concrete e tempestive nell’intera regione balcanica. Il rischio di vedere questi Paesi allontanarsi dall’orbita europea è infatti sempre più alto e rappresenta una minaccia tangibile alla credibilità e alla sicurezza dell’UE. [1] Zweers W., Between effective engagement and damaging politicisation. Prospects for a credible EU enlargement policy to the Western Balkans, Clingendael, Netherlands Institute of International Relations, May 2019, p. 2. https://www.clingendael.org/sites/default/files/2019-05/PB_Western_Balkans_May19.pdf [2] Parlamento Europeo, Testi approvati, 25 marzo 2021 https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2021-03-25-TOC_IT.html [3] https://www.eunews.it/2021/03/25/allargamento-ue-eurodeputati-chiedono-piu-sforzo-stati-membri-tradiamo-le-promesse-nei-balcani-processo-rischio/145328 [4] Conclusioni della Presidenza – Copenaghen, 21-22 giugno 1993 https://www.consilium.europa.eu/media/21223/72929.pdf [5] CeSPI, L’allargamento dell’Unione Europea ai Balcani Occidentali: evoluzioni recenti, stato dell’arte e prospettive, Osservatorio di Politica internazionale, Novembre 2020, n.87, p.5 https://www.parlamento.it/application/xmanager/projects/parlamento/file/repository/affariinternazionali/osservatorio/note/PI0087Not.pdf [6] Džankić J., Keil S., The Europeanisation of Contested States: Comparing Bosnia and Herzegovina, Macedonia and Montenegro, pp. 183-184 in The Europeanisation of the Western Balkans. A Failure of EU Conditionality?, a cura di Džankić J., Keil S., Kmezić M., Palgrave Macmillan, 2019 [7] Džankić J., Keil S., The Europeanisation of Contested States: Comparing Bosnia and Herzegovina, Macedonia and Montenegro, p. 184 [8] CeSPI, L’allargamento dell’Unione Europea ai Balcani Occidentali: evoluzioni recenti, stato dell’arte e prospettive, p.5 [9] Džankić J., Keil S., The Europeanisation of Contested States: Comparing Bosnia and Herzegovina, Macedonia and Montenegro, p. 191 [10] Parlamento Europeo, Risoluzione del Parlamento europeo del 25 marzo 2021 sulle relazioni 2019 e 2020 della Commissione sulla Macedonia del Nord (2019/2174(INI)). https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2021-0114_IT.html [11] Džankić J., Keil S., The Europeanisation of Contested States: Comparing Bosnia and Herzegovina, Macedonia and Montenegro, p. 184 [12] European Commission, Montenegro 2020 Report. https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/default/files/montenegro_report_2020.pdf [13] Džankić J., Keil S., The Europeanisation of Contested States: Comparing Bosnia and Herzegovina, Macedonia and Montenegro, p. 188 |