 A cura di Erika Frontini, Osservatorio sull'Unione europea
La Conferenza sul Futuro dell’Europa è finalmente realtà: lo scorso 10 marzo, i Presidenti di Commissione e Parlamento europeo, insieme al Primo Ministro portoghese - detentore attuale della presidenza del Consiglio dell’Unione europea - hanno firmato la dichiarazione congiunta che dà avvio ai lavori, fissando l’inaugurazione della Conferenza per il prossimo 9 maggio[i]. In tal modo, prende forma l’idea lanciata nel 2019 da Emmanuel Macron per tracciare il cammino verso un “Rinascimento europeo”[ii]. Infatti, sebbene ad aprire formalmente il dibattito sul futuro dell’integrazione europea sia stata la Commissione con il Libro bianco del 2017, è solo con la lettera aperta del Presidente francese, rivolta a tutti i cittadini europei, che si è iniziato a parlare di una Conferenza per discutere i cambiamenti di cui il progetto politico europeo necessita[iii]. L’iniziativa è stata accolta con favore dalle istituzioni UE, in particolare da Parlamento e Commissione. Ursula Von der Leyen ha inserito la Conferenza nel programma della sua Commissione, esprimendo l’intenzione di dar più voce ai cittadini riguardo al destino e alle priorità dell’Unione[iv]. Analogamente, il Parlamento ha posto l’accento sulla necessità di adottare un approccio “dal basso”, inclusivo e partecipativo[v]. Tali istanze vengono confermate nella dichiarazione adottata a inizio marzo, in cui le tre istituzioni sanciscono la propria collaborazione durante tutta la Conferenza e ne stabiliscono principi, modalità di lavoro e azioni. La partecipazione dei cittadini avverrà attraverso molteplici eventi organizzati a diversi livelli, in collaborazione con istituzioni nazionali e regionali, la società civile ed il mondo accademico. Panel di cittadini avranno luogo a livello europeo (ed eventualmente nazionale) allo scopo di formulare raccomandazioni che le istituzioni europee si impegneranno a discutere. Particolare attenzione sarà rivolta ai giovani, il cui coinvolgimento è ritenuto essenziale affinché la Conferenza abbia un impatto di lungo termine[vi]. Inoltre, dal 19 aprile sarà operativa la piattaforma digitale multilingue che fungerà da hub centrale, raggruppando tutti i contributi e permettendo ai cittadini di interagire ed influire sui lavori tramite un apposito sistema di feedback[vii]. Dopo mesi di disaccordi - che, insieme all’emergenza Covid, hanno provocato un ritardo nell’avvio della Conferenza - le tre istituzioni sono riuscite a giungere ad un compromesso anche per quanto riguarda la governance[viii]. La Conferenza sarà presieduta congiuntamente dai Presidenti di Parlamento, Consiglio e Commissione. Ciascuna istituzione disporrà di tre rappresentanti e un massimo di quattro osservatori all’interno del comitato esecutivo, al quale potranno essere invitati, in qualità di osservatori, i delegati di altri organismi UE e delle parti sociali. Al comitato esecutivo spetterà l’adozione, tramite consenso, delle decisioni relative alla Conferenza. I lavori del comitato saranno supportati da un segretariato comune di dimensioni limitate. Gli input provenienti dai cittadini e vagliati dal comitato esecutivo verranno discussi da una sessione plenaria costituita da rappresentanti di Parlamento, Commissione, Consiglio, dei parlamenti nazionali, dei cittadini, delle parti sociali e di altre istituzioni UE, la quale si riunirà almeno ogni sei mesi[ix]. La dichiarazione fa riferimento anche ai temi che verranno affrontati, pur non fornendo una lista esaustiva e lasciando ai cittadini la facoltà di “sollevare ulteriori questioni che li riguardano”[x]. Tali argomenti rispecchiano priorità e obiettivi dell’Unione (quali sfide ambientali, trasformazione digitale, giustizia sociale, valori europei, migrazioni e ruolo dell’UE nel mondo, per citarne alcuni), nonché questioni trasversali legate al buon funzionamento del sistema istituzionale e dei processi democratici a livello europeo. In quest’ambito, tra i temi proposti figurano la creazione di liste transnazionali per l’elezione degli eurodeputati, il sistema dello Spitzenkandidat, l’estensione del voto a maggioranza qualificata, il rafforzamento del ruolo dei parlamenti nazionali[xi]. Quello su cui invece la dichiarazione non fornisce indicazioni precise è come verrà data attuazione alle conclusioni raggiunte dalla Conferenza, che saranno presentate in una relazione indirizzata alla presidenza congiunta, presumibilmente nella primavera 2022[xii]. Il risultato finale è infatti uno degli aspetti più delicati, sul quale non c’è ancora accordo. Il Consiglio ha escluso modifiche ai Trattati[xiii]. Tuttavia, la dichiarazione sembra accennare alla possibilità di un ampliamento delle competenze dell’UE: il testo afferma che la Conferenza potrà abbracciare settori in cui “l’azione dell'Unione europea sarebbe stata vantaggiosa per i cittadini europei”[xiv]. Inoltre, sia il Parlamento[xv] che Von der Leyen[xvi] hanno espresso la loro apertura all’ipotesi di revisione. A prescindere dalla forma che si deciderà di dare agli esiti della Conferenza, le conseguenze per il futuro dell’Europa non sono scontate. Come è noto, le opinioni degli europei sull’UE non sono univoche, pertanto non si può escludere che la Conferenza conduca ad un risultato diverso da quello immaginato dai suoi ideatori. Lungi dall’imboccare la strada verso un’Europa federale, potrebbe invece emergere una spiccata preferenza per il rafforzamento della componente intergovernamentale. Per giunta, i vari canali di partecipazione potranno essere utilizzati anche da forze euroscettiche e antieuropee, con il rischio di cadere in un’impasse ed in una riconferma dello status quo[xvii]. Allo stesso tempo, verosimilmente ci sarà la tendenza a marginalizzare le voci più controcorrente, proprio per evitare scenari del genere. Tale marginalizzazione potrebbe verificarsi anche in maniera spontanea: è plausibile che i più propensi a prendere parte alla discussione sul destino dell’UE siano gli stessi che ne riconoscono la legittimità, mentre gli altri continueranno a dissociarsene. In questo modo, però, la Conferenza verrebbe svuotata del suo significato. D’altro canto, la Conferenza potrebbe essere l’occasione per le forze europeiste di far fronte comune e portare avanti il processo di integrazione senza coinvolgere la totalità degli Stati Membri, dando luogo ad un’integrazione differenziata. Tale sistema, che consente ai Paesi più ambiziosi di adottare forme più progredite di integrazione in alcune aree - lasciando comunque la porta aperta a quanti vorranno aggiungersi in seguito - è già presente nell’UE (basti pensare all’Eurozona) e, negli ultimi anni, è stato spesso indicato come l’unica strada percorribile per consentire l’avanzamento del processo di integrazione[xviii]. Questa modalità permetterebbe di superare l’opposizione di alcuni Paesi. Tuttavia, l’integrazione differenziata presenta anche dei limiti. In primo luogo, essa comporterebbe la comparsa di nuove divisioni, piuttosto che lo sviluppo di un’Europa sempre più unita. Inoltre, un simile approccio non è sempre adeguato: esso risulterebbe inappropriato, se non impraticabile, per questioni costituzionali o istituzionali. Per di più, l’integrazione differenziata sarebbe controproducente per politiche con un carattere redistributivo e di condivisione del rischio, quali migrazione e politiche economiche. Molti tra i temi più urgenti in agenda hanno natura costituzionale, istituzionale o redistributiva[xix]. Inoltre, un’Europa a diverse velocità potrebbe rivelarsi troppo vulnerabile rispetto ad eventuali variazioni di maggioranze politiche all’interno degli Stati Membri. Infine, una revisione in chiave differenziata del funzionamento dell’UE ne aumenterebbe la complessità, con il rischio di indebolire la già fragile legittimità democratica dell’Unione[xx], raggiungendo un risultato opposto a quello che si propone la Conferenza. [i] De La Baume, Maïa. [Online] EU finally approves Conference on the Future of Europe. Politico. 10/03/2021. https://www.politico.eu/article/eu-leaders-eu-sign-off-conference-on-the-future-of-europe/ [ii] Macron, Emmanuel. Per un Rinascimento europeo. Élysée. 04/03/2019. https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2019/03/04/per-un-rinascimento-europeo.it [iii] Fabbrini, Federico. The Conference on the Future of Europe. A New Model to Reform the EU?. Brexit Institute, Working Paper N. 12-2019. 07/01/2020. https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3515188 [iv] Von der Leyen, Ursula. Un’Unione più ambiziosa. Il mio programma per l’Europa. 2019. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/political-guidelines-next-commission_it.pdf [v] Parlamento europeo. Posizione del Parlamento europeo sulla conferenza sul futuro dell’Europa. 15/01/2020. https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0010_IT.pdf [vi] Dichiarazione comune del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione europea. Dialogo con i cittadini per la democrazia - Costruire un’Europa più resiliente. 2021. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/it_-_dichiarazione_comune_sulla_conferenza_sul_futuro_dell.pdf [vii] Commissione europea. Conference on the Future of Europe: launch of the citizens' platform on 19 April. 07/04/2021. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/statement_21_1624 [viii] De La Baume, Maïa. [Online] What is the Conference on the Future of Europe?. Politico. 04/03/2021. https://www.politico.eu/article/what-is-the-conference-on-the-future-of-europe/ [ix] Dichiarazione comune del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione europea. Dialogo con i cittadini per la democrazia. 2021. [x] Ivi, p. 5. [xi] Camera dei Deputati - Ufficio rapporti con l’Unione Europea. La Conferenza sul futuro dell’Europa. Dossier n° 47 (Edizione aggiornata). 02/04/2021. https://documenti.camera.it/Leg18/Dossier/Pdf/AT047.Pdf [xii] Dichiarazione comune del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione europea. Dialogo con i cittadini per la democrazia. 2021. [xiii] Pirozzi, Nicoletta. [Online] Conferenza sul futuro dell’Europa: un anno per ripensare l’Ue. Affari Internazionali. 10/03/2021. https://www.affarinternazionali.it/2021/03/al-via-la-conferenza-sul-futuro-delleuropa-un-anno-per-ripensare-lue/ [xiv] Dichiarazione comune del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione europea. Dialogo con i cittadini per la democrazia. 2021. p. 5. [xv] Parlamento europeo. Posizione del Parlamento europeo sulla conferenza sul futuro dell’Europa. 2020. [xvi] Von der Leyen. Un’Europa più ambiziosa. 2019. [xvii] Fabbrini, Sergio. [Online] L’Europa apre il confronto sul proprio futuro. Il Sole 24 Ore. 08/03/2021. https://www.ilsole24ore.com/art/l-europa-apre-confronto-proprio-futuro-ADnPfPOB [xviii] Pirozzi, Nicoletta, Tortola, Piero e Vai, Lorenzo. [Online] La strada dell’integrazione differenziata. Affari Internazionali. 17/03/2017. https://www.affarinternazionali.it/2017/03/la-strada-dellintegrazione-differenziata/ [xix] Schimmelfennig, Frank. The Conference on the Future of Europe and EU Reform: Limits of Differentiated Integration. European Papers, Vol. 5, 2020, N. 2, p. 989-998. https://www.europeanpapers.eu/it/e-journal/conference-future-europe-limits-differentiated-integration [xx] Pirozzi et al. La strada dell’integrazione differenziata. 2017. |